EL PRESUPUESTO PARA EL AÑO 2007

La primera regla de oro que debe respetar el Presupuesto General de la República para el año 2007, es que no se deben generar gastos corrientes con recursos coyunturales. Si bien en estos último años hemos tenido mayores ingresos, ésto se debe en gran medida al buen precio de los metales que explotamos, situación que no será eterna.

Sin embargo, encontramos que el Presupuesto General de la República para el año 2007 se incrementa en 21% respecto al Presupuesto Inicial del año 2006 y, peligrosamente, observamos que los gastos corrientes de los gobiernos locales para el 2007 – que son gastos permanentes - se están elevando en 169.24%.

No sé si esto obedece a la transferencia de funciones dentro del proceso de descentralización; sin embargo en lo que al tema de descentralización se refiere, mas allá de un discurso de 20 puntos anunciados por el Presidente y un Decreto Supremo en el cual se establece el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales, no apreciamos nada respecto a la descentralización hacia los gobiernos locales. Sería bueno que se explique a qué se debe esta fuerte alza en los gastos corrientes de los gobiernos locales.

Por otro lado, apreciamos en el Presupuesto para el año 2007 que se autoriza a los Gobiernos Locales y Regionales la utilización de un 20% de los recursos del Canon, Sobrecanon y Regalía Minera para mantenimiento de infraestructura de carácter regional y un 5% de dichos recursos para financiar la elaboración de perfiles de proyectos de inversión pública.

La Ley establece que los proyectos de inversión pública de los gobiernos regionales por un monto inferior a un millón de nuevos soles se transfieran a gobiernos locales; pues ese fue el espíritu de la descentralización al momento de crear los gobiernos regionales. Así, se evitará que los gobiernos regionales atomicen su inversión pública y que se puedan duplicar los proyectos de inversión pública en los gobiernos regionales y locales.

En el mismo sentido, se deja sin efecto el Decreto de Urgencia Nº 18-2006, permitiendo que se delegue la facultad de declarar la viabilidad de los proyectos de inversión pública a Gobiernos Regionales, Locales y Empresas Públicas; lo que implica un verdadera descentralización que debe pasar necesariamente por un proceso de transferencia de capacidades para evitar tener problemas de gestión. El Ejecutivo tendrá un plazo hasta el 31 de diciembre para publicar el nuevo reglamento de la Ley del SNIP.

No habrá excusa esta vez para ejecutar las obras que el pueblo demanda y que están consignadas en los presupuestos participativos. Corresponderá a los Presidentes Regionales y Alcaldes actuar con responsabilidad, fortaleciendo sus áreas de proyectos con profesionales de alto nivel para generar buenos proyectos.

Como sabemos, las empresas que explotan recursos naturales pagan su impuesto a la renta y el Estado separa la mitad de lo que recauda por ese concepto en cada región y lo transfiere a los gobiernos regionales y locales bajo el concepto de "canon".

En consecuencia, el Canon dentro del Presupuesto General de la República no es un ingreso del Tesoro, sino un gasto, pues tendrá que ser transferido a los gobiernos regionales y locales. Lo que constituye un ingreso es el Impuesto a la Renta. Si esto es así, no entendemos cómo es que en el Proyecto de Ley de Equilibrio Financiero aparece el Canon como un ingreso.

Lo mismo ocurre con el FONCOMUN que no es otra cosa que un Fondo que se constituye con otros impuestos, como el impuesto al juego, a las embarcaciones, etc. En este caso, constituyen ingresos dichos impuesto, sin embargo el FONCOMUN dentro del Presupuesto General es un egreso que está destinado a las municipalidades; pero en la Ley aparece como un ingreso.

Otra consideración importante, es que se dispone que en los proyectos de normas legales que otorgan exoneraciones o beneficios tributarios o no tributarios, se debe indicar el ingreso alternativo que sustituya el gasto tributario que ocasionará un desequilibrio presupuestal.

Nos parece bien, sin embargo no entendemos por qué si este es el pensamiento del Poder Ejecutivo, se envían al Congreso proyectos que conceden exoneraciones tributarias, sin indicar no sólo cuál será el gasto tributario potencial que ocasionará, sino sin indicar cuál será el ingreso alternativo.

Finalmente, se está prorrogando la vigencia del ITF y el ITAN, pese a que como se consignó en el Marco Macroeconomico Multianual eran de naturaleza temporal y su vigencia culminaría este fin de año.

Se dice que es importante el ITF pues con ello se busca detectar a posibles evasores y por ello hay que mantenerlo, sin embargo por otro lado se indica que si no prorrogamos el ITF el tesoro dejará de recaudar una cifra importante Creo que hay que definir bien el objetivo inicial de este impuesto, pues si lo variamos a recaudación dejará de ser temporal.

En todo caso, si seguimos el criterio inicial, es decir que el impuesto tiene por objeto detectar ingreso no declarados, y se va a prorrogar el mismo por un año mas, bajemos la tasa, pues sin importar cual sea ésta, el objetivo de detectar ingresos no declarados seguirá siendo el mismo. De esta manera será más manejable para el próximo año abandonar este impuesto.

SI SUPRIMIMOS LAS PROVINCIAS?

La verdad, nunca he podido entender bien que rol juegan las provincias en la estructura política del país, mas aun cuando el Estado mantiene presencia en dichos territorios a través de las municipalidades distritales y hoy en día existen gobiernos regionales. Mas allá de una imperceptible función tuitiva sobre las municipalidades distritales, no veo razón de seguir manteniéndolas.

En el aspecto presupuestal, habría que tener en cuenta que las municipalidades provinciales perciben doble asignación presupuestal - una como provincia y otra como distrito - situación que perjudica significativamente a las municipalidades distritales, pues debido esto reciben menos recursos.

Políticamente, si suprimiéramos las municipalidades provinciales - que suman 184 - no existiría ningún vacío de poder en el territorio, pues las provincias no son mas que un conjunto de distritos, cada uno de los cuales cuenta con municipalidades y asignaciones presupuestales propias.

Es mas, considerando que el modelo departamentalista en que se sustentará una futura conformación de regiones, en muchos casos está mal diseñado - pues hay distritos que ubicados en un departamento, tienen o mantienen todas sus relaciones con distritos de un departamento distinto - la desaparición de las provincias y consolidación de los distritos haría mucho más fácil un proceso de regionalización, cuya propuesta se inicie en los distritos.

Es decir, si un distrito no tiene relación alguna con otros distritos del departamento al cual pertenece y sí la tiene con distritos de un departamento colindante, podría dentro del proceso de formación de regiones, decidir su integración a una región distinta de la que se propone bajo el esquema departamental.

Por cierto, para ello el proceso de conformación de regiones tendría que variar, pues parte del fracaso de este primer intento de regionalización, tiene que ver con el hecho concreto que en la propuesta no han tenido participación alguna los espacios distritales y provinciales a través de sus órganos de gobierno local.

Por esta razón, el nuevo modelo de regionalización tiene necesariamente que iniciarse con la consulta a las autoridades de los espacios distritales, pues de esta manera se aseguraría que la propuesta de conformación de regiones tenga acogida en el referéndum correspondiente.

No dudo que esta propuesta es muy controvertida, pero si analizamos el tema sin apasionamientos ni egoísmos y entendemos que cualquier proceso de regionalización debe iniciarse desde los espacios locales para asegurar su éxito, podremos ver sus ventajas.

Si observamos países como España en el que el proceso de descentralización lleva 25 años, en estos momentos ya tienen gobiernos regionales consolidados en sus 17 comunidades autónomas y que la segunda parte del proceso está por iniciarse en el ámbito local Distrital, podremos evaluar adecuadamente las bondades de la propuesta.

No pretendo con esta desinhibida propuesta otra cosa que generar conciencia entre los ciudadanos de la necesidad de realizar reformas trascendentales para el futuro del país, dejando para ello de lado poses o intereses políticos, para tratar los temas de fondo que, aunque son los más difíciles de afrontar, debe ser tratados.

ORDENANZAS MUNICIPALES

Nuestra legislación establece que forman parte del bloque de constitucionalidad las normas que al desarrollar instituciones consagradas en la Constitución, pasan a formar parte de un núcleo o reducto indisponible por el legislador ordinario.

Esto en razón de que a dichas instituciones le alcanza garantía constitucional, es decir la protección constitucional a ciertos rasgos característicos de una institución frente a su posible trasgresión por el legislador ordinario.

En este sentido, la Constitución otorga garantía constitucional, entre otros, a los gobiernos locales, dotándolos, además, de autonomía local política, administrativa y económica, entendidas como el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o competencias.

Así, la autonomía política de los gobiernos locales se constituye en la facultad legislativa y ejecutiva de autogobierno en el respectivo ámbito territorial y en los asuntos de su competencia.

En este entendido, nos corresponde determinar cuales son los limites dentro de los cuales las municipalidades pueden dictar ordenanzas, que conforme a la Constitución son las normas municipales de mayor jerarquía y tienen rango de ley.

Los limites de tal facultad recaída en los concejos municipales los encontramos en el principio de competencia, en virtud del cual existe deber de respeto recíproco entre dos normas y por tanto entre los órganos de gobierno o administrativos que la emiten en función a la reserva material, la cual a su vez la encontramos en las atribuciones, competencias y funciones de las municipalidades contenidas no sólo en la Constitución, sino también en la Ley Orgánica de Municipalidades que, como hemos indicado, forma parte del bloque de constitucionalidad.

Es decir, si bien la Constitución otorga garantía institucional a los gobiernos locales y les concede autonomía local, ésta se ejerce dentro del marco de las competencias y funciones que se les confiere.

Por tanto, una ordenanza que pretenda normar fuera del sistema de competencias y funciones que le corresponden a los gobiernos locales, estará transgrediendo el principio de competencia, mas no el de jerarquía de las normas.

Lo propio ocurrirá si el legislador invade el marco de competencias de los gobiernos locales a través de las leyes ordinarias que expide, estará también transgrediendo el principio de competencia y vulnerando de esta manera el núcleo irreductible material de competencias que la Constitución les otorga, mas no estará rompiendo el principio de jerarquía de las normas.

El rango de ley que la Constitución otorga a las ordenanzas municipales consolida dicho impedimento y permite de esta manera, tratándose de un tema estrictamente constitucional, la acción de inconstitucionalidad contra las ordenanzas municipales.

POR UNA CULTURA DE PAZ

José Junco, en su obra "La Conciliación", extrae de la jurisprudencia laboral emitida por el Tribunal del Trabajo de Colombia, una sentencia de casación que relaciona bases históricas, doctrinarias y filosóficas: la sentencia de casación del 15 de diciembre de 1948, dictada por el Tribunal de Trabajo de Colombia.


En dicha sentencia se indica que en Roma la Ley de las XII Tablas daba en uno de sus textos fuerza obligatoria a lo que convinieran las partes al ir a juicio. Por su parte, Cicerón, al hablar de las ventajas de la transacción, recomendaba la avenencia de los litigantes hasta sacrificar algo del propio derecho, lo cual considera liberal y a veces hasta provechoso.


Suetonio observa que el mejor monumento erigido por los romanos a la memoria de César fue una columna, al pie de la cual el pueblo acudió durante mucho tiempo a ofrecer sacrificios y votos y a transigir sus controversias; sin embargo el Código ginebrino de 1819 se separó de este precedente y admitió el acto de conciliación como voluntario. Su autor, M. Bellot, en la exposición de motivos combate el acto conciliatio impuesto como medida obligatoria y necesaria a todo litigante, y se funda, de modo primordial, en que impuesto como obligatorio no sería ese acto mas que un trámite preliminar y necesario, una especie de pasaporte - dice - para poder ingresar en el templo de la justicia, pasaporte que toma como una formalidad del procedimiento sin que ninguno de los litigantes tenga el menor ánimo de transigir sus diferencias.


En España tuvo su origen como medida general en la Constitución Nacional de 1812, excepto en algunas leyes especiales, principalmente de orden mercantil, como las Ordenanzas de Bilbao, en las que se previene que no se tramite juicio alguno antes de que los cónsules llamen a los interesados y propongan una transacción entre los mismos, y hagan lo posible para que esa transacción sea aceptada. Esta disposición fue reproducida en las matrículas de marina respecto de los matriculados o aforados, imponiendo también a las autoridades de marina la obligación de citar a los matriculados o aforados para avenirlos.


También en España, en una instrucción dirigida a los corregidores en 15 de mayo de 1788 se les había ordenado que evitaran, en cuanto de ellos dependiera y les fuera posible, los pleitos, procurando la avenencia entre las partes a objeto de que se compusieran amistosa y voluntariamente, para lo cual deberían hacer uso aquellos funcionarios de la persuasión y no dando por terminado su intento sino después de emplear todos los medios persuasivos cuando encontrasen completamente irreconciliables y muy enconados los ánimos de los litigantes, de suerte que fuese necesario llegar a la vía judicial para que el juez o tribunal resolviesen.


Asimismo, la ley de 3 de junio de 1821 de dicho país, prevenía a los alcaldes que debían presidir los juicios llamados de conciliación, trámite indispensable para poder iniciar un juicio, imponiéndose como obligatorio, cuyo carácter pasa a la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1855, si bien en ésta dejo de ser juicio y correspondió a los jueces de paz.


En dicha Ley de Enjuiciamiento la conciliación fue regulada de modo que se la impone como obligatoria a las partes antes del inicio de un pleito, y el juez municipal y los hombres buenos que pueden intervenir en la conciliación tienen como deber aproximar a las partes contendientes.


La Iglesia siempre ha considerado los pleitos como fruto de pasiones humanas, peligrosos para las fortunas y las familias y contrarios al espíritu de paz, de caridad y de mansedumbre evangélicas.


En el Evangelio de San Mateo se encuentran tres textos importantísimos que pueden considerarse como precedentes concretos: Dice uno: "Al que quiere litigar contigo y quitarte la túnica, dale también el manto". Otro expresa: "Se transigente con tu adversario pronto, mientras estés con él en el camino, no sea que te entregue al juez". Y el tercero: "Si pecare contra ti tu hermano, ve y corrígele a solas; si te oyere, habrás ganado a tu hermano ; Pero si no te oyere, lleva contigo uno o dos, para que en boca de dos o tres testigos esté toda palabra".


En la Ley 15, Título 1º, Libro II, del Fuero Juzgo se habla de los mandaderos de paz y avenidores, pero estos funcionarios no eran una institución permanente, sino que eran nombrados en cada caso por el Rey para avenir y conciliar los pleitos que éste les indicaba determinadamente.


Por lo tanto, la conciliación no fue en ese estatuto un trámite previo y necesario para litigantes, sino que sólo existía en ciertas causas en que por la importancia de las mismas o de las personas que litigaban podían originarse perturbaciones, y para evitarlas el Rey enviaba los mandaderos de paz para procurar una avenencia entre las partes.


Lo anteriormente expuesto, puede decirse que son apenas unos precedentes de la institución, pues la conciliación en su forma actual tuvo su origen en el siglo XVIII y se generalizó con la Revolución Francesa, que la prohijó con entusiasmo. Se ha estimado que fueron poderosos en el ánimo revolucionario, para la adopción de la conciliación, lo escritos de Voltaire. Por ejemplo, decía éste en una carta escrita en 1745 : "La mejor ley, el más excelente uso, el mas útil que yo haya visto jamás, está en Holanda. Cuando dos hombres quieren pleitear el uno contra el otro, son obligados a ir ante el tribunal de los jueces conciliadores, llamados hacedores de paz. Si las partes llegan con un abogado y un procurador, se hace de pronto retirar a estos últimos, como se aparta la leña de un fuego que se quiere extinguir".


La Revolución, en efecto, dispuso por medio de la ley del 24 de agosto de 1790 que no se admitiría demanda alguna civil sin previo intento de la conciliación y que a éste no podrían concurrir curiales o apoderados. Posteriormente y por decreto de 30 de octubre de 1935 se ha tratado de darle mayor eficacia a esta etapa preliminar.


Legislaciones como la francesa, la española, la italiana, la alemana, la argentina y la colombiana la instituyen como obligación, sin embargo en el Perú, el 13 de noviembre se cumplen nueve años desde que se publicara la en el Diario Oficial El Peruano la Ley N° 26782, Ley de Conciliación Extrajudicial, sin que hayamos avanzado mucho al respecto.


Es hora de que en el país se asuma el tema de la conciliación como un medio de lograr la cultura de paz que el pueblo anhela y para ello se trace una política de Estado, y se comprometan los intereses de todos los actores públicos y privados que tienen que ver con el tema.

LA LIBRE DESAFILIACIÓN: UNA DECISIÓN DE ALTO RIESGO

La diferencia entre un trabajador que aporta al Sistema Nacional de Pensiones y otro que aporta al Sistema Privado de Pensiones, es que mientras en el primer caso su dinero aportado pasa a formar parte de un fondo común, en el caso del trabajador que eligió el Sistema Privado de Pensiones su dinero se mantiene en una cuenta individual, es decir no se mezcla con los aportes del resto.

Pero, además, en el caso de las cuentas individuales de loa afiliados al sistema privado de pensiones, estas se invierten en acciones, bonos, etc., de tal manera que con el tiempo se capitalizan, es decir se incrementan con las rentas que se obtienen de las inversiones realizadas; mientras que en el caso del trabajador que aporta al sistema nacional de pensiones, el fondo común va disminuyendo en su valor por efectos inflacionarios, entre otros.

Para apreciarlo de mejor manera pongamos un ejemplo: Juan ingresa a trabajar con su amigo Pedro a una misma empresa, con el mismo sueldo mínimo de 510 nuevos soles mensuales; sin embargo, mientras que Juan opta por incorporarse al Sistema Nacional de Pensiones, Pedro elige el Sistema Privado de Pensiones. En ambos casos su expectativa mínima actual de pensión al jubilarse es de 415 nuevos soles (pensión mínima legal).

Sin embargo, en el caso de Pedro su cuenta individual - producto de las inversiones durante 10 años - a razón de 10% anual de rentabilidad, podría incrementarse en un 100%, es decir la pensión inicial de Pedro se habría duplicado llegando a 1,020 nuevos soles, mientras que la expectativa de Juan - que aportó al fondo común del Sistema Nacional de Pensiones - considerando que ésta sólo se compensará en función a la devaluación por inflación (a razón de 3% anual), podría incrementarse sólo en 30% durante los 10 años, es decir llegar a apenas 656 nuevos soles.

Si bien es cierto, existen muchos trabajadores que habiendo cumplido con los requisitos para jubilarse dentro del Sistema Nacional de Pensiones, se afiliaron al Sistema Privado de Pensiones sin estar suficientemente informados o injustamente desinformados por promotores de ventas inescrupulosos y por tanto merecen que se revise su situación, el Estado al legislar sobre el ejercicio de un derecho, como la libertad del ciudadano de elegir trasladarse de un sistema pensionario a otro, debe tener en cuenta necesariamente a todos los grupos de interés involucrados en la decisión y que podrían eventualmente ser afectados con tal decisión.

En el caso de la desafiliación, podemos identificar cuatro grupos de interés: el Estado, el Sistema Privado de Pensiones, los afiliados y los pensionistas del Sistema Nacional de Pensiones. Es necesario entonces velar por el respeto de los derechos fundamentales de la ciudadanía, como es el caso de la libertad, pero también debe tenerse en cuenta el interés público y la necesidad de armonizar los derechos individuales con los colectivos.

Existe la necesidad de proteger los derechos de los afiliados que no desean desafiliarse o sencillamente no cumplen con los requisitos para acceder a la desafiliación. Este grupo de ciudadanos espera que el Estado cree un ambiente adecuado para asegurar la solidez de sus cuentas individuales de capitalización.

El derecho individual de un afiliado de retirarse del sistema privado de pensiones tiene en el otro extremo al derecho colectivo de toda la masa de afilados que no desea retirarse y que espera que el Estado vele por la seguridad y estabilidad del sistema.

El Tribunal Constitucional ha señalado que toda injerencia en los derechos fundamentales de una persona (libertad de elección) debe ser adecuada para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. En este sentido, el Congreso al momento votar la ley debe elegir entre varias posibilidades para alcanzar sus objetivos, si son adecuados, puede restringir un derecho fundamental. Es al amparo de lo señalado que se debe modular el ejercicio del derecho a la desafiliación para evitar que muchos adopten una decisión que más tarde los perjudicará.

Finalmente, es necesario considerar que si el Estado no se pone en el medio de la decisión de desafiliación, las AFPs podrían lanzar grandes campañas de desafiliación dirigidas a aquellos afiliados cuya remuneración y por tanto sus aportes son pequeños - que de alguna manera constituyen para ellas una carga – perjudicando a una gran cantidad de afiliados que verían diluirse su fondo individual en la masa del Sistema Nacional de Pensiones.

Toda decisión debe ser informada y el Estado tiene el deber y la obligación de evitar que el mercado lleve a los ciudadanos a adoptar decisiones que los perjudiquen.